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上海试水"柔性延迟申领养老金" 引热议
作者:王蔚 黄安琪 时间:2013/7/16 阅读:416次

  10月1日,上海正式启动试行《企业各类人才柔性延迟办理申领基本养老金手续的试行意见》(简称《试行意见》)。此举引起了广大市民的极大关注和热烈讨论,这一具有探索性政策的出台,引发了人们对于我国步入老龄化社会后带来的一系列问题的思考。 

  柔性延迟申领养老金缘何启动?

  上海是全国最早进入老年型社会的城市,老龄化程度在全国居首位,探索延迟申领养老金迫在眉睫。目前,上海市人口平均预期寿命已从新中国成立初期的44.39岁,提高到2009年的81.73岁。随着平均预期寿命的延长,以及计划生育、户籍政策的影响,上海市户籍人口老龄化程度不断提高,造成在职缴费人数增长缓慢,而养老人员迅速增加。上海市城镇养老保险赡养比,也已从1993年的2.82:1,降至2009年的1.41:1,形成养老保险基金收不抵支的局面。

  上海的经济、文化、社会条件决定了上海的制度覆盖面较广。有关资料显示,截至“十一五”末,参加养老基金保险制度的人已经占应保人数的98%。上海现在领取养老金的人群当中,90岁以上的超过5万人,80岁以上的有40万人。从全国情况看,清华大学公共管理学院教授杨燕绥表示,预计在2015年15-64岁劳动力供应将出现“拐点”,呈现下降趋势;2035年8.1亿劳动人口将供养2.94亿65岁及以上老年人口。

  申领养老金的时点之所以成为关注的焦点,是因为它直接关系到养老保险参保人员工作年限、缴费时间与领取养老金时间的长短,关系到人力资源的开发使用,影响养老基金收支平衡。

  据相关人士分析,国外把延长退休年龄作为应对人口老龄化、平衡基金的重要措施。有关材料统计,到1999年世界上165个实行养老保险的国家(地区),50周岁退休的只有9个,目前国际上女性退休年龄一般都在60周岁以上。而我国退休年龄是在上世纪50年代初制定的,职工退休年龄为:男性60周岁,女干部55周岁,女工人50周岁。

  据清华大学公共管理学院与社会保障研究中心2009年的一项调查显示,在27936份退休人员有效问卷中,47.2%被访者认为,满足基本生活需求的月养老金水平在1900元以上,目前国家基本养老金支付水平为1200元。

  柔性延迟申领养老金的“三大效应”

  业内专家普遍认为,延迟申领养老金有利于发挥各类人才作用。上海市公布的《试行意见》规定,符合条件的人员,延迟办理申领基本养老金手续的年龄,男性一般不超过65周岁,女性一般不超过60周岁。对此,上海市人力资源和社会保障局副局长鲍淡如说,出台这个试行意见的目的是更好地发挥人才的作用,而不是简单地为了缓解养老基金的压力。

  首都经济贸易大学社会保障研究中心主任 吕学静举例说,以女性退休年龄55周岁为例,16岁初中毕业参加工作时间约为39年,23岁大学本科毕业工作时间约为32年,28岁博士生毕业工作时间约为28年。受教育程度越高,服务社会时间越短。因此,允许各类人才延迟申领养老金并继续工作,有利于充分发挥各类人才的作用。

  “柔性原则”是此次公布的《试行意见》的另一大亮点。国家发展和改革委员会社会发展研究所所长杨宜勇认为,柔性原则在某种程度上平衡了不同群体的不同想法,增加了人们的选择权。鲍淡如解读说,“柔性”的做法符合了不同层次、不同状况人群的各种需求,让符合法定退休年龄且希望按时退休的人退休,那些达到法定退休年龄但希望继续工作的人群,可以延迟领取养老金。

  清华大学公共管理学院教授杨燕绥认为,从目前来看,硬性推行延迟政策对于人力资本比较低、就业风险比较大的人来说是不公平的;对于人力资本比较高的人,过早退休也是一种浪费。柔性原则很好地考虑到了这两个群体的需求,增加了不同群体的选择权。

  此外,延迟申领养老金有利于提高个人养老金待遇。鲍淡如分析指出,虽然基础养老金、账户养老金等的计算比较复杂,但国家现行的养老金计发办法已经明确了“越晚申领养老金越多、缴费时间越长养老金越多、缴费基数越高养老金越多”的基本原则。因此,延迟申领养老金对个人来讲可提高领取养老金的水平。

  实施仍需关注“三大问题”

  此举在社会上引发了有关“延迟退休年龄”话题的热议,并形成拥护和反对两大观点。拥护者认为,对于某些技术类或专业管理层人士来说,“姜越老越辣”。例如医生,患者到医院都希望看“专家门诊”,但他们的经验和资历要达到专家教授的学术和临床水平,至少需要一二十年的实践和积累,而这时,退休往往也如期而至。

  反对者认为,老员工不退,新人没有岗位。现在都是一个萝卜一个坑,老员工不退休,新员工的岗位数额必然会缩水。不少即将毕业的大学生对延迟退休年龄普遍持有疑虑。他们认为,对于国家机关或是事业单位,老职工不退下来,就没有空缺的编制,新人想进也没法进。

  作为探索性的试行意见,有关专家认为,柔性延迟申领养老金在实施过程中仍需关注以下三大问题:

  一是,延迟申领养老金是否会增加就业市场压力?对此,上海市人力资源和社会保障局副局长鲍淡如回应说,从总量来说,会有一定的影响,但影响不大。从结构上来说,基本没有影响,因为新毕业的大学生不一定能替代延迟申领养老金人员的岗位,即新劳动力不一定能替代有经验的劳动力。从发展的角度来看,如果人才作用发挥得好,可能会派生更多新的就业岗位。目前社会上也存在许多成 本较低的回聘等隐形就业,这对就业的损害程度更大。相比而言,延迟申领养老金对就业结构更加有利。

  二是,需防范企业滥用操作权。有关专家认为,柔性延迟申领养老金政策涉及人民群众普遍关心的社会保障问题,关系到企事业单位职工的切身利益,容易引起很多矛盾,因此在政策实施过程中,要坚持公平正义原则,防范某些“特权”造成的不平等现象。针对此担忧,鲍淡如表示,是否延迟申领养老金由企业和个人决定,并没有打破企业原有用人自主权的格局。《试行意见》对于所有企业均适用,不问所有制,不问规模大小,按照各自的决策程序决定,决定后到上海社会保险经办机构备案即可。

  三是,需及时做好新政策的宣传解读工作。“新政策的出台在网上引起热议,其中也不乏一些误解。”吕学静表示,“相关部门需注意及时做好答疑解惑的工作以消除民众误解,使政策更加明了。”  

  相关新闻 养老金"缩水"跑输CPI 中国养老两大支柱临挑战财经国家周刊

  除商业保险外,中国人的养老两大支柱——社会统筹和企业年金,目前都面临新的挑战。

  由于保值增值渠道非常狭窄单一,个人养老账户这池不断积累的巨量资金之水,随着中长期CPI(居民消费物价指数)可以预期的攀升,面临不断被“蒸发”的窘境;而企业年金在中国的发展现状可以用三个百分比来描述——企业参与率1%,参保人数占全国就业人口约1.6%,企业年金占退休收入替代率1%。当前全国拥有基本养老保险的2.2亿人中,仅有1179万人拥有企业年金作为其补充养老保障,且主要为国有垄断行业企业员工。

  根据清华大学养老金工作室提供的数据,在2012年至2017年,中国14~64岁劳动人口开始下降,2035年65岁以上人口约2.94亿,将出现不足2个纳税人供养1个养老金领取者的局面,即“老龄危机”。

  《财经国家周刊》记者获悉,目前国家相关部委正在加紧研究制定关于养老账户的投资管理办法等一系列政策,其中城镇职工个人养老账户基金投资管理办法(以下简称“办法”)有望在2010年下半年或2011年上半年出台。

  跑不赢CPI

  城镇职工个人养老账户基金投资管理办法有望在2010年下半年或2011年上半年出台。基金公司已开始绸缪规划布局,期待可以在这块大奶酪中分到一份

  不断被做实的中国个人养老账户基金,正在无声地被另一种力量不断“做虚”:由于保值增值渠道非常狭窄单一,这池不断积累的巨量资金之水,随着中长期CPI(居民消费物价指数)可以预期的攀升,面临不断被“蒸发”的窘境。

  “积 累型的社会保险基金必须进行投资运营,之前关注的主要是养老金挪用等显性风险,但是贬值的隐性风险同样需要引起注意。”人力资源和社会保障部基金司司长陈良说。

  个人养老账户基金分为城镇职工和新农保两个账户体系。《财经国家周刊》记者从人保部相关人士处获悉,针对这两个账户体系的投资管理办法都在加紧研究制定,其中城镇职工个人养老账户基金投资管理办法(以下简称“办法”)有望在2010年下半年或2011年上半年出台。这个“办法”的核心意图,是希望从制度层面解决养老保险基金投资难、保值增值难的问题,为养老保险基金投资构建主体框架。

  §定稿,此后新农保账户办法将按照前者的方案加快研究制定。“因为从资金投资管理的角度看,二者是一回事。”

  统筹层次:最低在省级

  个人养老保险账户基金的特殊性决定了,“办法”必须更加注重流动性、盈利性与安全性间的微妙平衡。

  全国社保基金和企业年金的投资具有长期性,投资周期长达数十年,一时的市场波动造成的资金账面缩水或者增幅减速,可以在长期被熨平。

  与之相比较,当下阶段的个人养老保险账户基金同时承担着“现收现付”的任务。这笔资金直接关系到当期退休公众基本生活保障,投资失败意 味着人们的养老生活可能受到直接影响,甚至可能造成养老金的支付困局。

  有鉴于此,个人养老保险账户基金的投资管理,对于投资的盈利性和资金的流动性要求都很高,对安全性和流动性风险的防范有着更为苛刻的要求,这也成为基本养老保险基金投资管理难以实质性推进的一大阻碍。

  据了解,“办法”遵循的基本原则,是在确保养老金安全的情况下,寻找合适渠道实现有效保值增值,其中在考虑、论证的思路包括投资国家重点项目工程、以适当比例投资资本市场等。但“适当比例”是多少,目前仍存在很大分歧。

  上述人保部农保司人士对记者表示,在目前的政策考量中,化解投资风险的一个重要方法是加强资金集中度,提高统筹层次。“最低应集中在省一级。”该人士表示。

  这是因为,如果集中层次较低,例如县市级,一旦该层次的资金投资失败,很难从其他县市的账户中进行资金调拨,从而使得当地的养老金面临支付困难。而省级或国家级的统筹资金规模庞大,有实力遵循“鸡蛋放在不同篮子中”这一投资原则,且可以实现更大范围内的资金调配,从而保证充裕的流动性。

  投资管理主体方面,两种声音并存。

  全国社保基金理事会希望能够将基本养老保险基金的投资管理纳入旗下。然而,该机构属性为“半商半官”,并不是一个完全市场化的资产管理机构,如果基本养老保险基金投资出现问题,责任界定会比较模糊。

  另外一种声音是希望能够单独成立一个机构,用来长期专项管理基本养老保险基金。有意见表示,可以考虑效仿借鉴中投公司的运营模式。

  投资管理方式在“方案”制定过程中也存在两种模式之争。第一种模式是,在未来建立一个全国统一的资金池,交由现有部门或者新成立的机构进行管理,由这一机构再筛选专业的投资管理人来做“理财”,模仿全国社保基金的委托投资模式。

  第二种模式则是借鉴类似于铁道部采取的企业年金投资管理人招标机制。铁道部各路局的企业年金招标工作,是由铁道部先筛选出一个具备入围资格的投资机构大名单,然后这些机构前往各地铁路分局竞争投标,具体的管理决策、投资管理人的选择,由各地分局把控。

  按照这种模式,未来的基本养老保险资金仍将保留在省级层面(如成立省级运营管理中心),但是由人保部先遴选一批符合要求的基本养老保险基金专业投资管理人,赋予它们对基本养老保险基金“理财”的资质,这批投资机构根据各省的具体情况和资金要求,设计相应的投资产品方案,再作具体竞标工作。

  而据知情人士透露,此前提交的方案中,比较倾向于采纳第二种模式。

  基金公司新奶酪

  尽管“办法”的最终方案尚未定型,但一些基金公司已经开始规划长线准备。

  “我们现在一方面在同人力资源和社会保障部门的人员多接触,问问最新消息,另一方面准备一些诸如账户管理、服务等常规性工作。”一位不愿透露姓名的合资基金公司副总经理说。

  该人士告诉记者,资金统筹到底会集中到什么层次是基金经理们最关心的方案内容之一。因为对公司而言,未来更加重要的一项工作是 争取“客户”资源,也就是相关层级的劳动保障部门。“知道了统筹层次,我们就知道客户在哪里了。”

  而不管采取何种模式,对符合资质的基金公司来说,都将是一大利好。

  基本养老保险个人账户投资管理人的盈利模式与企业年金相似,也是按资金规模收取一定比例的管理费。

  以企业年金为例,目前市场上共有23家基金公司具备企业年金投资管理人资格。全国范围内,企业年金资金池的总规模大约为2000亿元,其中有一半的资金具有委托权限,即1000亿元的资金交由23家基金公司一起掌管,每家平均44亿元左右。

  据《2008年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》,截至2008年末,13个做实企业职工基本养老保险个人账户试点省份,共积累基本养老保险个人账户基金1100多亿元。而随着国家全部推行养老保险个人账户做实,以及农村逐步实行养老保险,养老金实际规模还将进一步扩大。

  记者与这位经理粗略算了一笔账。方案成行后,如果人保部及各地劳保部门仍然沿用目前拥有企业年金投资管理人资质的基金公司做基本养老保险账户的“理财师”,且允许权益投资的比例按照全国社保基金和企业年金的惯例维持在35%到40%之间,那么以全国1万多亿的养老保险个人账户资金总额计算,各家基金公司平均掌管资金将达到200亿元左右,大幅扩张了目前的资金规模。

  “全国基本养老保险个人账户对基金公司而言,其诱惑有多大,可想而知。”上述合资基金公司副总经理表示。而允许权益投资的比例大小将直接决定基金公司这块新奶酪的盘子。

  按照企业年金的运营经验来看,由于前期投入较大,养老保险投资管理人上马后立刻盈利的可能性较小。“前几年很可能亏本,但我们都看重长线回报。回报周期要看能拿到多大的资金规模。规模越大,手续费越多,回报的速度也越快。”该人士指出。

  企业年金:危险的“短板”

  企业年金发展20年,目前仍为养老三支柱中的明显短板,而单纯依靠基本养老保险和个人储蓄,中国养老事业前景堪忧

  吉连有,退休整十年,今年他领到的退休金是每月1380元。尽管曾经是黑龙江省绥化市复合板厂的研究员级高级工程师,但2000年退休的时候,吉连有每月领到的退休金仅是退休前工资的40%。十年来,由于物价上涨和工资水平的提高,退休金虽然逐年有所增加,但目前他每 月领到的钱还达不到当地社会平均工资水平(1479元)。

  “我从未听说过‘补充养老保险’的事情,退休金是我现在唯一的收入。”吉连有对《财经国家周刊》记者说。十年来,他一直依靠这份退休金生活,不得不保持着相当简朴的生活方式。

  吉连有并非个案。国家统筹基本养老保险仅为退休职工提供最基本的生活保障,企业年金作为补充养老保险,则可以增加职工退休收入,是养老保障中不可或缺的第二支柱。然而虽已发展20年,企业年金规模和制度却仍然严重滞后,处境尴尬。

  修订在即

  企业年金是基本养老保险之外企业和职工自愿建立的一种补充性养老保险,其在中国的发展现状可以用三个百分比来描述——企业参与率1%,参保人数占全国就业人口约1.6%,企业年金占退休收入替代率1%。当前全国拥有基本养老保险的2.2亿人中,仅有1179万人拥有企业年金作为其补充养老保障,且主要为国有垄断行业企业员工。

  人力资源与社会保障部基金司官员日前透露,今年11月底前将发布修订后的《企业年金基金管理办法》。这将是继2004年推出《企业年基金管理试行办法》(简称23号令)七年后的首次修订。

  企业年金再次被拉入人们的视野。人们期待通过此次对23号令的修改,为企业年金带来新的发展机遇。然而采访中多位业内人士同时指出,企业年金行业仍然处在发展初期,修订后的23号令虽然更加详尽,但 “类似于在用对大学生的要求管理婴儿”,要求过于超前,作用有限。

  业内专家强烈建言,当务之急是加快施行税收优惠和中小企业集合年金制度,尽快完善相关的法律法规,并迅速扩大企业年金的范围,摆脱当前企业年金仅为少数垄断企业施行的“富人俱乐部”现象,使中国在不久的将来面对老龄危机可以充分发挥第二支柱作用,从容应对。

  最大的短板

  中国自1991年开始养老保险制度改革,提出了逐步建立基本养老保险(第一支柱)、企业补充养老保险(即企业年金,第二支柱)和职工个人储蓄性养老保险(第三支柱)相结合的制度设计。

  “相比第一支柱和第三支柱,企业年金发展总体滞后,比较薄弱。”人力资源和社会保障部基金司司长陈良在参加7月中旬中国与拉美和加勒比养老金制度国际研讨会时坦陈。

  清华大学公共管理学院养老金 工作室主任杨燕绥教授认为,国家统筹基础养老金是应该覆盖全体国民的公共品,目标是克服老年贫困,保障全民的基本生活;企业年金或职业年金应覆盖工薪阶层的70%,是一项准公共品,维持体面生活。

  然而,作为第二支柱的企业年金,其覆盖面和替代率都十分滞后。

  “目前,中国企业年金参保人数仅为全国就业人口的1.6%,占参加基本养老保险总人数的5.5%,企业年金在退休收入中的平均替代率不到1%。”中国社会科学院拉美研究所所长、世界社保研究中心主任郑秉文对《财经国家周刊》说。

  这里所说的替代率,是指劳动者退休时的养老金领取水平与退休前工资收入水平之间的比率。

  郑秉文介绍说,相对于美国企业年金50%的覆盖面和接近40%的替代率,中国企业年金的作用几乎可以忽略不计,还无法真正构成养老第二支柱。基本养老金作用有限,企业年金缺失,老百姓更多依靠的是个人储蓄来养老。

  “老百姓在极力存自己养老的钱,中国的储蓄率从1998年的37.5%上升到2008年的51.3%,而消费率却在逐年下降。”郑秉文认为,这表明中国养老保险社保体系各支柱之间负担分配很不合理。三根支柱有一根瘸腿,养老保险制度必然不稳固。

  他还指出,由于目前老年收入来源没有实现多元化,当期消费就难以正常启动,要消除这种疑虑,就需要给人们一个良好的老年收入预期,企业年金的覆盖面和替代率亟待提高。

  打破“富人俱乐部”

  现行针对企业年金的政策制度,使大部分中小企业无法加入进来,企业年金被“富人俱乐部”独享。

  根据郑秉文的调研数据,目前中小企业建立的企业年金基金占全国企业年金基金总规模的4%,缴费人数占比仅为10%。当前所有参加企业年金的3万多户企业中,绝大部分是中央和地方有实力的国有大中型企业,主要分布在交通、通讯、能源、金融等垄断行业。

  中央财经大学证券期货研究所研究员杨长汉表示,企业年金是一种自愿参与的非强制型补充养老保险,国家针对参加企业年金的企业和个人提供税收优惠政策,将是企业年金发展的引擎。

  然而目前在企业年金的缴费环节,国家给予企业的税收优惠比例还远远不能调动企业的积极性,而个人缴费部分更是不享受税收优惠,杨长汉介绍说。

  一位接近财政部和国税总局的人士对记者表示,财税部门之所以对企业年金的税收优惠不到位,一方面是考虑当期税收收入会受到影响,另一方面也觉得,如果给予过多税收优惠,反而让“富人俱乐部”得到了实惠,目前推进此事时机并不成熟。

  对此郑秉文分析指出,从长远看,制度建设比当期税入更重要。如果把缴费阶 段的税收转到企业年金领取阶段收取,可使这笔次财政收入“转移”到人口老龄化高峰时期。

  除了税收优惠政策,中小企业集合年金也是企业年金扩大覆盖面的关键所在。一位接近人力资源与社会保障部门的人士对《财经国家周刊》透露,人力资源和社会保障部已经在两年前就拟定了《中小企业集合年金计划管理条例》,它是一个专门针对中小企业的制度设计,可以免去中小企业建立单一年金计划所需的高额成本,实现多个企业集合的资产池,降低风险。

  然而这一非常急需的政策却迟迟没有出台。

  根据郑秉文的研究,中东欧转型国家建立多支柱社保制度的时间几乎与中国相同,但企业年金的发展速度却远快于中国。例如,捷克建立职业年金的企业参与率是45%,匈牙利是31%,芬兰是8.7%,而中国的企业参与率仅为1%。

  郑秉文表示,大力发展中小企业集合年金计划才能真正降低政策门槛。“如果就停在当下,才恰恰证明企业年金是富人俱乐部,是不公平的制度。”

  远虑重于近忧

  清华大学养老金工作室提供的数据显示,在2012年至2017年,中国14~64岁劳动人口开始下降,2035年65岁以上人口约2.94亿,将出现不足2个纳税人供养1个养老金领取者的局面,即“老龄危机”。

  “面对即将出现的老龄社会,我们没做好准备,到现在为止还缺乏战略安排。”杨燕绥表示,国家需要制定一个统一养老保险制度发展战略,明确理念和路径,对于养老保险制度中每个支柱所占比重,应该有一个完整的设计并协调发展。

  目前,对于企业年金的发展,国家政策指向还不明确。所有的规章制度还都处在部委一级,没有一个国务院层面的法规可以遵循。据有关人士透露,正在修订的《社会保险法》对于企业年金领域也没有涉及。

  原劳动和社会保障部曾经做过测算,假定从2003年起,中国基本养老保险参保企业普遍建立起企业年金制度,未来20年企业年金总积累额将达到4.75万亿元。国家累计减税总额在2020年将达到9480亿元,但这意味着国家每减少1元税收,可使企业年金增加5元积累,减少国家基本养老金的公共财政支出。

  针对个人养老金的所得,清华大学养老金工作室副主任刘广君帮记者算了一笔账,如果一位月工资4000元的职工,在相同缴费比例、投资回报率和工资增长率条件下,缴费20年可以拿到退休前工资的9%,缴费25年则拿到12%,而35年将达到24%。这说明企业年金积累的年限越长,获得的收益将越多。

来源:新华网
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